【反思“经济第一”模式，修复欧盟的正确之路是什么？ | 社会科学报】

英国脱欧之后，世界政界和学界对欧盟存在的问题进行了长久反思。在一体化过程中，欧盟出现了哪些偏差，其终将逐渐分崩离析，还是仍能迎来复兴？美国《外交事务》杂志2020年5/6月刊发表约翰·霍普金斯大学国际政治经济学副教授、外交关系委员会欧洲问题高级研究员马提亚斯·马太依斯（MatthiasMatthijs）的文章《修复欧盟的正确途径：政治应优先于经济》（TheRightWaytoFixtheEU：PutPoliticsBeforeEconomics），对这一问题进行了分析。

原文：《修复欧盟：政治应优先于经济》

编译|熊一舟

“经济第一”模式存在严重缺陷

2020年1月30日，来自欧盟28个成员国的代表聚集在布鲁塞尔的欧洲议会，批准英国正式退出欧盟。在即将离开的英国人中，有些人流下了悲伤的眼泪，有些人则流下了喜悦的眼泪。在欧洲大陆，大多数人认为英国的决定是一个悲剧性的错误。即便如此，脱欧派的核心主张——他们于1973年加入的欧洲经济共同体，已经远远超出了主权国家组成的国际联盟，变成了一种更具野心、更具侵入性的东西——还是难以否认。欧盟在处理欧洲一体化进程上的失误也在一定程度上导致了英国的出局。

如果欧盟希望在英国脱欧后保持其合法性和全球影响力，它应该利用这个时机纠正这些错误。最重要的是，欧盟应该停止将经济逻辑置于政治现实之上。正如英国历史学家艾伦·米尔沃德（AlanMilward）所写，一体化的目标不是创建一个巨大的内部市场，也不是最终成为一个新的全球超级大国，而是要把欧洲民族国家从崩溃、吞并和被迫占领的威胁中拯救出来——这些威胁是许多欧洲国家在第二次世界大战中未能抵御的。为了自己的生存，欧洲国家需要某种程度的协调，以实现政治稳定和经济繁荣的双重目标。

过去十年来，欧盟多重危机——欧元危机、移民危机、英国脱欧危机、法治危机——的根源可以追溯到上世纪80年代和90年代。在战后的大部分时间里，欧洲一体化遵循着一个简单的逻辑。各国将逐步使其经济自由化，并促进贸易和投资关系。同时，为了国内政治稳定，他们将保持国家对重要政策杠杆的控制——货币和财政事务、产业政策、公共采购、劳动力市场政策，等等。

但从1985年开始，欧盟委员会新任主席雅克·德洛尔（JacquesDelors）彻底改变了这种逻辑。德洛尔不再关注国家层面的政策自由裁量权，而是强调有关贸易、监管和公共采购等问题的泛欧洲规则。在接下来的十年里，欧盟通过废除所有非关税贸易壁垒，迅速建立了一个真正的共同市场。德洛尔还为单一货币奠定了基础。单一货币将货币政策和汇率的控制权转移到了欧元区层面，并通过《稳定与增长公约》（StabilityandGrowthPact）规定的一系列规则，严重限制了成员国在财政政策上的自由裁量权。到上世纪90年代中期，欧盟成员国的经济和金融联系被放在首位，政治主权被放在了第二位。

然而，新模式存在严重缺陷。欧盟未能建立起一种超国家机构，使得单一市场和欧元容易受到不可避免的冲击。单一市场允许资本自由流动，但缺乏通过联合金融监管机制来监管这些流动的共同机构。单一货币意味着一种共同的货币政策，但没有提供对财政事务的共同控制，以缓冲潜在危机的不均衡影响。与此同时，欧盟对严格的经济和金融规则的关注，掩盖了其政治上的优先事项。

欧洲国家政治软弱无力

如果说这些疏忽一度似乎是可以原谅的，那么2010年以来10年的经济和政治动荡表明，这些疏忽绝非无关紧要。首先是欧元区危机。缺乏一个欧盟范围内的金融和银行业联盟，总是会导致债权国和债务国之间严重的宏观经济失衡。但在2010年，将一个相对可控的希腊财政问题演变成一场全面蔓延的主权债务危机的，是欧盟对严格财政规则和竞争力的执迷，牺牲了国家层面的灵活性。

当希腊政府难以偿还其主权债务时，由欧洲中央银行、欧盟委员会和国际货币基金组织组成的所谓的“三驾马车”安排了一次紧急援助。但作为回报，它坚持要求希腊在可预见的未来积累大量预算盈余，以便偿还债务。这种干预不仅通过大幅削减增长加剧了希腊的主权债务问题，也使得希腊政府在本国经济中几乎没有发言权。

国家政治在欧洲债务危机面前无能为力，这一事实在2015年随之而来的移民危机中再次重新展现。欧盟对抵达其南部海岸的难民潮的反应，受到了所谓的《都柏林条例》（DublinRegulation）的阻碍。该条例要求，无论难民最初在哪里进入欧盟，都必须登记为难民，这给主要入境国带来了不成比例的负担，尤其是希腊和意大利。德国总理默克尔试图更公平地重新分配难民，但失败了。一些中欧国家拒绝接受移民，他们辩称默克尔的再分配计划侵犯了他们的主权。不久之后，甚至连免签证、开放边境的申根体系也开始出现问题，一些欧盟国家建起了围栏，或临时引入了护照检查。

在2016年英国脱欧公投中，国家政治继续报复性回归。在公投前的几个月里，英国首相戴维·卡梅伦访问了欧洲各国首都，就英国的欧盟成员国身份条款进行重新谈判。事实证明，重新谈判欧盟四项基本自由（商品、服务、资本流动，尤其是人的流动）中的任何一项都困难重重。

寻找欧盟的修复之路

修复欧盟的正确途径是什么？

在经济方面，这将意味着赋予成员国对财政政策更大的政治控制权。各国政府应该能够自行决定如何使用其税收收入，并在预算方面作出权衡。他们应该可以自由地暂时补贴境况不佳的行业，在公共采购中优先考虑自己的建筑公司或律师事务所（这在美国各州是一种常见做法），并救助陷入困境的银行和其他具有系统重要性的公司，而根据目前的欧盟规则，他们都不可能轻易这么做。

这种灵活性将再次让选民在经济政策上拥有真正的发言权，从而抵消自欧元区危机开始以来困扰欧盟的所谓民主赤字。这样的协议将需要对欧盟现行财政规则的相当宽松的解释，以及对一些神圣的单一市场原则的暂时偏离。其结果是欧洲的经济效率会有所下降，但政治稳定性会增强：各国政府可以对选民的合法要求做出更积极的回应，削弱右翼民粹主义者的气焰，比如法国的马琳·勒庞和意大利的马泰奥·萨尔维尼，他们一贯主张，欧盟不会让普通民众受益。

与此同时，欧盟可以建立更多超国家的经济风险分担机制，即便这样做有违经济正统。在债务危机爆发后的几年里，欧元区国家朝着这个方向采取了一些措施，创建了一个银行业联盟，让欧洲央行能够对境况不佳的私人银行进行监督。欧洲应该给这个银行业联盟增加一个额外的支柱：一项覆盖整个欧元区的存款保险计划，如果某个成员国的银行陷入困境，该计划将减轻该成员国的负担。欧盟领导人还应该重新审视欧洲央行的狭隘使命。目前，央行唯一的官方责任是确保价格稳定——在对抗通货膨胀的战争早已获胜的世界里，这是一项过时的功能。相反，欧洲央行应该被允许像美联储那样行事，并专注于其他目标，包括充分就业和整体经济繁荣。

在政治方面，欧盟绝不能在其对自由民主原则、权力分立和法治的承诺上妥协。欧盟现有的保护基本民主原则的法律框架需要一些额外的严格规定，这意味着对潜在的违法者要有更严格的规定。此外，要避免对欧盟的基本原则之一——人口自由流动的质疑，尽管欧盟成员国之间大量的移民会带来政治风险。欧盟移民在国家层面上对东道国作出了巨大的净财政贡献，他们对当地的公共服务，如学校、住房和医院带来的压力，容易被民粹主义所利用。

在一个日益敌对的世界里，整顿好自己的事务也将使欧盟成为一个更有效的全球力量。由于美国总统不愿卷入军事冲突，并将欧盟视为地缘政治对手，欧洲不能再仅仅依靠美国来保证其安全。全球贸易和金融联系产生了强大的参与者可以轻易利用的依赖关系，尤其是在一个大国竞争日益激烈的时代。在这个更加多极化和混乱的世界里，欧盟对其相对较小的成员国来说比以往任何时候都更有意义。

政治而非经济应该再次成为欧盟的首要原则——不是为了过去，而是为了未来。今天，欧洲领导人应该重新致力于这一愿景，并在欧盟和各国之间制定新的分工。这只有在最强大的成员国——法国、德国和意大利——就问题所在和原因达成共识时，才有可能实现。

文章原载于社会科学报第1709期第7版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。