欧佩克影响力下降及其应对举措|文选 欧佩克

2018年年末，在欧佩克配额遵守率达空前水平、欧佩克与非欧佩克国家合作达到新高度的背景下，先是传出沙特阿拉伯研究欧佩克解体影响的传闻，很快又传出卡塔尔宣布“退群”欧佩克的消息。1960年建立、已步入“花甲”之年的欧佩克，与建立之初相比，究竟发生了哪些变化？欧佩克是否仍能影响国际油价？回答这些问题对于研究国际石油供给和国际油价波动具有十分重要的意义。

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卡特尔政策目标弱化

欧佩克常常被看作是控制油价的卡特尔组织。根据政策目标的不同，卡特尔又被分为“价格卡特尔”和“产量卡特尔”。从欧佩克政策目标的演变来看，欧佩克的政策重点逐渐从固定价格向固定产量转变。然而，在近60年的历史进程中，欧佩克的价格政策目标和产量政策目标均出现了不断弱化的现象。

1.1 欧佩克价格政策目标弱化

1982年配额制推出前，欧佩克采取严格的固定价格策略，这就是欧佩克将沙特阿拉伯塔努拉角生产的34度轻质原油作为欧佩克的基准原油，然后规定其他各类原油与基准原油的差价。然而，由于各种原油面临的市场冲击差别迥异，欧佩克以基准原油为中心的严格的差价体系实际上造成了各国责任分担的不公平性，例如，尼日利亚的“博尼”轻质油与英国的布伦特原油品质相似，当英国降低石油价格时，主要会对尼日利亚“博尼”轻质油产生冲击，导致其销售量大幅下滑，但对其他原油的影响很小。而针对上述弊端，欧佩克并没有采取优化差价体系的策略，而是设立配额制，转向产量控制，这意味着欧佩克价格政策目标开始出现弱化。

欧佩克设立配额后，并没有取消原来施行的价格体系，但由于欧佩克各国原油的销售价格已由市场供求决定，欧佩克的差价体系就变得十分扭曲，已无法反应欧佩克的政策目标。在这一背景下，欧佩克在1986年年底确立了由7种原油的综合价格构成的“一揽子油价”作为产量调整的目标油价。当时确定的目标油价是18美元/桶，之后又分别在1990年和2000年，将其上调至20美元/桶和22～28美元/桶之间。然而，20世纪80年代中期以及20世纪90年代，由于市场供大于求，国际油价长期位于欧佩克确定的目标油价之下，但欧佩克在大多数时候，都没有采取实质性行动捍卫目标油价。进入21世纪以后，在强大的市场需求压力下，国际油价快速攀升，欧佩克于2005年1月正式放弃了“不现实”的价格带政策。这意味着欧佩克的价格政策正式退出历史舞台。

1.2 欧佩克产量政策目标弱化

欧佩克建立时，其政策目标主要集中于价格领域，直到1982年配额制建立，欧佩克才首次引入了产量目标。配额制作为欧佩克的产量政策目标，在相当长时期内，都是十分明晰的，会明确规定每个成员国的具体产量。然而，欧佩克在2005年放弃价格目标之后，其配额制也变得逐渐松散起来。

欧佩克配额制度的弱化首先表现在不再明确规定每个成员国的具体产量。从2006年10月召开的咨询会议开始，欧佩克仅规定了每个成员石油产量的变化幅度，而不是像以前那样，明确规定每个成员国的具体产量。而从2007年9月开始，欧佩克甚至不再明确每个成员国产量的调整幅度，而仅仅是对外公布该组织的总体配额规模。

除配额分配的明确度降低外，欧佩克配额制度弱化的另外一个表现就是配额调整频率降低。从1982年配额制建立到2008年年底，欧佩克调整配额的次数是44次，配额调整频率接近一年两次。然而，从2009年1月到2016年12月，欧佩克在长达8年的时间内，未曾对配额做出过实质性调整。而从2017年1月，欧佩克实施120万桶/日的减产行动之后，到2018年12月下旬，又过去近两年时间，欧佩克也没有对配额做出过调整。

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欧佩克产量调整协同性减弱

由于成员国由主权国家构成，欧佩克无法强力约束成员国的生产行为。欧佩克成员国是否遵守组织决议，具有极强的自主性。然而，历史上完全依靠自觉的欧佩克成员国却在产量调整上表现出了较强的协同性，而恰恰是这种产量调整的一致行动，才让欧佩克成为国际石油市场重要的力量。但是，在欧佩克政策目标弱化的同时，欧佩克产量调整的协同性也开始出现弱化。

2.1 产量调整幅度弱化

欧佩克之所以能够享有盛誉，与其在20世纪70年代中期到80年代中期，在产量调整上表现出极强的协同性不无关系。1974－1975年，面对当时国际石油市场需求低迷，绝大多数欧佩克成员国（除伊拉克）都降低了石油产出。1979年，伊朗伊斯兰革命爆发后，几乎所有欧佩克成员国又都大幅提高了石油产量，以弥补伊朗石油供应出现的短缺。而欧佩克史上最著名的联合减产行动发生在1981－1984年，当时，为配合欧佩克“减产促价”政策的实施，绝大多数成员国在产量上做出巨大牺牲，对比1984与1979年的石油产量，可以看到，除厄瓜多尔外，其他产油国产量都有大幅下降，其中，沙特阿拉伯、科威特、利比亚三国产量降幅超过50%，尼日利亚、阿联酋、卡塔尔三国产量降幅超过30%，委内瑞拉和阿尔及利亚减产幅度也分别达到了23.6%和10.5%。

不过，经过1985年的价格战以及随后发生的欧佩克市场份额之争，欧佩克协同减产的幅度开始持续降低。例如，1997年东南亚金融危机爆发后，面对国际石油市场低迷，欧佩克分别在1998年4月、1998年7月和1999年4月做出三次减产决定，经过三次产量调整，欧佩克总计削减配额420万桶/日，总计减产幅度为16.5%。在这次减产行动中，虽然仅有委内瑞拉减产幅度达到18.5%，超额完成欧佩克的减产任务，但是，欧佩克很多国家的实际减产也都超过了10%，即使是减产幅度最小的利比亚和卡塔尔，其减产幅度也超过了8%。

进入新世纪以后，欧佩克成员国的协同减产幅度进一步下降。例如，2009年1月1日，同样宣布减产420万桶/日，在这轮减产中，沙特、科威特、阿联酋三国的减产幅度仅为11%左右，阿尔及利亚、利比亚、尼日利亚、卡塔尔四个国家的减产幅度为8%左右，而委内瑞拉2009年的减产幅度刚刚超过4%。

2.2 产量调整参与国减少

产量调整参与国的减少是欧佩克产量协同性下降的另外一个表现，也是最近才出现的现象。如前文所述，虽然欧佩克备受超产问题的困扰，但基本都会尊重欧佩克决议，在产量调整上做出协同行动，然而，欧佩克在2017年1月启动的减产行动中，主动减产的国家仅局限于沙特等极少数国家，这是欧佩克创建以来未曾出现过的情况。

欧佩克2017年年初启动减产行动最为重要的标签是“高配额遵守率”，2018年5月，该组织配额遵守率甚至高达152%，集体减产幅度远远超过组织规定的减产任务，这也与欧佩克在2009年减产，仅有60%的配额遵守率形成鲜明的对比。然而，配额高遵守率的背后，却是很多产油国非主动性减产，在这轮减产中，主动减产的国家仅有沙特阿拉伯、科威特、阿联酋三个国家，其他国家2017年的产量下滑则是源于投资不足或是政治因素所带来的被动减产。因此，2018年年中，国际油价显著回升后，欧佩克才会督促成员国将遵守率降至100%，也就是变相要求成员国增产。然而，决议实施后，仅得到了沙特阿拉伯、阿联酋、科威特三个主动减产国家的响应，这三个国家也很快将产量恢复到减产前的水平，而其他国家产量下滑的状况却未能得到根本扭转。

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欧佩克产量调节能力下降

许多市场参与者将欧佩克呈现颓势归因于欧佩克占全球市场份额的下降，但笔者认为，市场份额的变化并非是导致欧佩克市场影响力下降的直接原因。2013－2017年欧佩克的市场份额均值保持在43.6%，与2008－2012年44.1%的均值基本持平。事实上，近10年来欧佩克的市场份额是除1965－1980年间占比最高的历史年份[4]。欧佩克成立近60年，政策操作的实践表明，非欧佩克石油供给增加导致欧佩克成员产量持续下降却是动摇欧佩克合作基础的重要威胁。近些年国际石油投资出现的一些新变化，让欧佩克不得不再次面对这一严峻挑战。

3.1 部分欧佩克资源大国产量持续下滑

2008年全球金融危机爆发以后，国际石油投资活动开始朝向不利于欧佩克的方向发展。首先，因为面对国际油价持续低迷所带来的不确定性增加，投资回收周期短的非常规石油资源日益受到市场青睐，原本投资热情不高的埃克森美孚等国际石油巨头也加入到美国页岩油等非常规石油资源的开发热潮之中[6]。其次，得益于勘探开发成本的下降，受产油国政治因素影响更小，投资成本更为可控的深水资源日益成为国际石油公司的投资热点。

在国际石油投资开始转向非常规资源和深水资源的同时，很多欧佩克资源大国，却由于许多主客观因素导致资源吸引力大幅下降，出现上游投资不足的问题。其中，伊朗和利比亚无需多言，美国对伊朗实施的经济制裁犹如一把枷锁，导致伊朗石油资源潜力无法得到充分发挥；而利比亚仍处于国家分裂的状态，石油工业的重振更是无从谈起。阿尔及利亚的问题主要源于政府提供的合作模式对国际石油公司不具备吸引力，国际石油公司对其提供的标的不感兴趣[8]。安哥拉由于其勘探数据不理想、地质结构复杂导致预期开发成本较高，在低油价下，部分国际石油公司放缓了对安哥拉的投资[9]。尼日利亚由于地方利益集团、偷盗、环保运动导致在尼开展石油生产活动的环境十分复杂，从而打击了国际石油公司对其投资的热情。委内瑞拉则是因为石油部门管理混乱导致上游投资不足。

上述一些国家资源吸引力下降以及投资不足所引发的直接问题便是石油产量的持续下滑。按照5年平均产量计算，在欧佩克10个产量超过100万桶/日的资源大国中，2008－2012年，有5个国家的平均产量同比出现下滑，而在2013－2017年，安哥拉也加入了这一行列（见表1）。超过一半的资源大国产量同时持续出现下滑，这是欧佩克自建立以来，未曾出现过的情况，这些产量持续下滑的欧佩克成员国实际上已经丧失了产量调节的弹性——这在2017年以后欧佩克产量调节协同性的下降中得以充分反映。因此，基于上述事实，欧佩克市场影响力的下降，页岩油等非常规石油以及深水石油大量涌入市场所带来的冲击仅是原因之一，而更多的是源于欧佩克在获取国际石油投资的竞争中落于下风，非欧佩克挤占欧佩克市场份额仅仅是欧佩克影响力衰弱的外在表象。

3.2 欧佩克产量调节能力空前紧张

作为一个借助产量调整影响产品价格的卡特尔组织，以“剩余产能”形式存在的产量调节能力是欧佩克影响国际石油市场的重要手段。在当前低油价下，欧佩克过半资源大国产量持续下滑，意味着欧佩克能够调动的产量调节能力已经严重削弱。然而，欧佩克的“剩余产能”危机还不仅限于此。欧佩克其他资源大国也因不同的原因，产量调节能力受到抑制。

首先，近些年欧佩克市场份额能够维持稳定，主要是得益于伊拉克石油产量的快速提高，然而，伊拉克却无法在产量上做出实质牺牲。这主要是由于伊拉克油田作业者主要是国际石油公司，减产意味着伊拉克政府需要给予削减产量的作业者以经济补偿，这对于财政状况捉襟见肘、国内资金需求大的伊拉克政府而言，是无法完成的任务。再加上伊拉克中央政府无法控制库尔德地区的石油产量，伊拉克基本上无法配合欧佩克决议做出产量调整。

其次，欧佩克中的三个海合会资源大国沙特阿拉伯、阿联酋、科威特的产量调节能力也大不如前，这主要源于沙特产量调整空间大幅收缩。2016年，沙特阿拉伯石油产量为1046万桶/日，创下历史新高，而2013－2017年，接近1000万桶/日的产量是历史上未曾有过的，而产量持续维持在历史最高水平，意味着沙特的增产能力已经无法与之前相比。沙特阿拉伯财政状况也决定了其无法接受太大规模的减产，2015－2017年，该国财政赤字与GDP之比平均达到12.7%；而在1981－1985年，欧佩克执行“减产促价”期间，即使沙特阿拉伯在产量上做出极大牺牲，其财政赤字与GDP之比平均仅为3.0%；就在促使沙特发动“价格战”的1985年，其财政赤字与GDP之比也仅为13.4%[12]。沙特阿拉伯的产量调节向来是欧佩克的“标杆”，其产量调节幅度直接决定了科威特、阿联酋等国的产量调节幅度。沙特阿拉伯产量调节上限和下限的降低，实际上也进一步加剧了欧佩克“剩余产能”的危机。

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欧佩克谋求变革的主要举措

欧佩克当前所显现的“颓势”源于其产量调节能力的大幅下降，面对潜在竞争者，欧佩克却无法依靠自身力量大幅提高石油产能。因此，对于欧佩克而言，想要在国际石油市场继续保持“存在感”，就不得不借助外力的支撑。近些年，充分发掘外力获得更多可被调用的产量调节能力，成为欧佩克谋求变革的重要举措，主要措施包括以下两个方面。

4.1 保持开放性，积极吸纳新成员

1960年9月，伊朗、伊拉克、科威特、沙特阿拉伯和委内瑞拉5国代表齐聚伊拉克首都巴格达，宣告欧佩克的成立，尽管欧佩克五大元老是当时除美国、苏联外，全球最大的5个产油国，但该组织并未因此自满，仍保持了高度的开放性，相继在1961年吸纳卡塔尔，1962年吸收利比亚、印度尼西亚加入，1967年吸收当时产量快速上涨的阿联酋加入，1969年吸收产量刚刚突破100万桶/日的阿尔及利亚加入，此后又在1971年吸收产量刚刚突破150万桶/日的尼日利亚加入。也正是得益于上述一系列扩张行动，欧佩克市场份额由建立之初的39.5%上升至1973年石油禁运爆发时的54.2%，此时，全球排名前15位的产油国，除了美国、苏联、加拿大和中国，其余全是欧佩克成员国。

然而，自从1971年尼日利亚加入欧佩克以后，该组织的基本成员便固定下来，再未吸纳石油市场新贵加入，而欧佩克如今产量调节能力的下降，与未能及时补充新鲜血液有着一定关系。因此，进入新世纪以后，欧佩克重新开启了纳新进程，并加强与非欧佩克产油国的接触。2000年以后，欧佩克召开的很多部长级会议都会邀请非欧佩克成员国以观察员的身份或是以其他形式参加，而且欧佩克在多次会议上都向非欧佩克国家表明组织的开放性。然而，欧佩克纳新的进程并不顺利，尽管受到邀请的非欧佩克产油国愿意参加欧佩克组织的活动，却不愿接受欧佩克的配额约束。因此，2007年加入欧佩克的安哥拉成为1971年之后，欧佩克吸纳的唯一一个日产量过百万桶的资源大国。然而，欧佩克此次纳新也不能算得上成功，因为安哥拉的加盟只是提升了欧佩克的市场份额，却未能减缓欧佩克的“剩余产能”危机，安哥拉加入欧佩克不久，便出现了石油产量的非自愿性下滑，其产量调节能力也被严重削弱。

4.2 加强与非欧佩克产油国的合作

由于欧佩克内部很多资源大国已经不具备主动调节产量的能力，沙特阿拉伯等国石油生产的弹性也大不如前，欧佩克与组织外部具有产量调节能力的国家开展合作变得更为重要。最近几年，除积极邀请非欧佩克国家参加欧佩克会议外，欧佩克还十分重视加强与非欧佩克，特别是与俄罗斯的沟通与合作。为加强与俄罗斯的合作，2012年，欧佩克与俄罗斯召开了首次高层能源对话会，这一对话机制一直持续到2016年，共召开了5次。这一举措为2016年底欧佩克与非欧佩克联合减产协议的签署奠定了基础，

尽管在2000年前后，欧佩克与非欧佩克也曾采取过联合行动，2016年2月，部分欧佩克国家还试图在欧佩克框架之外联合俄罗斯冻结产量。然而，与之前的合作相比，2016年底，欧佩克与非欧佩克签署“合作协议”之后，双方的合作开始朝向正规化和机制化发展，双方建立起欧佩克/非欧佩克联合部长级监督委员会（JMMC）、联合技术委员会（JTC）等重要的监督协调和市场监测机构，欧佩克与非欧佩克部长级会议也成为与欧佩克部长级会议同时举行的重要磋商机制。

而且，对于沙特阿拉伯等欧佩克仍具有产量调节能力的国家而言，与非欧佩克产油国合作的重要性也开始高于欧佩克内部合作。这种重视程度的优先选择，从双方联合部长级监督委员会会议的召开频率及其影响中可以很清晰地看出。首先，从会议召开频率来看，相对欧佩克部长级会议每隔半年召开一次，联合部长级监督委员会会议隔两个月召开一次，其对市场信息的获取更为及时，也能更好的根据市场变化采取行动。其次，从影响来看，2017年以后，沙特阿拉伯等国的产量调整大多是根据联合部长级监督委员会议做出，而欧佩克配额的调整也是滞后于该会议上欧佩克与非欧佩克国家达成的联合减产协议。

恰恰是因为在2016年底，欧佩克与非欧佩克建立了上述一些协调机制，以及双方的密切交流与合作，市场才会惊呼，以沙特阿拉伯为首的欧佩克和以俄罗斯为首的非欧佩克产油国正在构建一个“超级欧佩克”。然而，事实上“超级欧佩克”的两个领袖，沙特阿拉伯和俄罗斯却有着不同的追求。在很多场合，沙特阿拉伯提出的目标是削减产量，俄罗斯则更倾向于接受冻结产量。双方分歧原因在于各自石油工业发展的差异：沙特阿拉伯石油产量已达到历史峰值，增产乏力，减产更符合其需求；而俄罗斯仍在积极吸引投资，提高国内石油产量，无法在产量上做出长期牺牲。正是基于双方的上述分歧，2016年年底启动的，包括联合部长级监督委员会会议、联合技术委员会会议、欧佩克与非欧佩克部长级会议等一系列合作机制，至今仍未“转正”，依然是临时性的制度安排。

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从20世纪60年代至今近60年的时间里，面对国际石油市场的风云变幻，欧佩克成员国曾经在产量调整上表现出的极强的协同性，使其成为国际石油市场不可忽视的强大的供给方集团。

然而，随着时间的流逝，步入“花甲之年”的欧佩克开始显现出“老态”，不但政策目标、产量调整的协同性严重弱化，而且该组织还陷入十分严重的“剩余产能”危机。

严峻的形势给欧佩克提出了变革的需求，由于纳新并不成功，沙特阿拉伯等欧佩克中仍具有产量调节力量的国家积极谋求与组织外大国的合作，并形成了以沙特阿拉伯为首的欧佩克和以俄罗斯为首的非欧佩克产油国制度性的合作机制。

从产油国影响国际石油市场的原理来看，欧佩克想要继续发挥影响力，已离不开与俄罗斯等组织外石油生产大国的合作。然而，基于各自的国家利益，沙特阿拉伯和俄罗斯所追求的目标并不相同，而这一内在矛盾也决定了双方的合作很难保持持久，“超级欧佩克”的建立更是难上加难。

因此，在当前市场压力下的欧佩克将会如何继续变革，以及欧佩克如何维持和调整与非欧佩克国家的合作，也必然是影响深远且值得石油市场参与者密切关注的问题。

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题目：年近“花甲”显颓势——欧佩克影响力下降极其应对措施

作者：刘冬

作者单位：中国社会科学院西亚非洲研究所

原文字数：7319

刊登期号与页码：2019年第1期，49-55页