[完善票据市场法律体系!人大代表建议加紧启动修订《票据法》] 法律体系
全国人大代表、中国人民银行沈阳分行行长朱苏荣表示,《票据法》是为数不多的针对金融工具的专门法,为规范票据行为、维护经济秩序、打击违法犯罪创造了基本的法律条件。
我国《票据法》自1996年开始实施,至今已有20多年,仅在2004年进行过简单的修改,而我国的经济金融环境以及票据市场已发生了重大改变。总体看,票据的实际功能不断丰富和延伸,电子化程度不断提高,尤其是票交所成立后,全面实现了票据交易的电子化、集中化。现行《票据法》明显滞后于票据市场的发展,某些条款已经不能适应当前票据业务及经济生活的需要,暴露出一些问题,亟待解决。
一是滞后于票据市场的重大变革。囿于《票据法》制定的时代背景,我国的票据被设计为支付结算工具,刻意弱化了其融资功能,并且条文基于纸质票据而定。但是随着我国经济金融环境的变化,票据已成为企业特别是中小企业重要的融资渠道,中小企业签发的银票占据主导地位。票交所成立后,票据业务流程电子化程度大幅提升。由于《票据法》制定时间较早,部分规定已经不能很好地适应当前票据市场的发展,给市场监管、市场主体交易带来了一定不便。
二是无法达到防范和化解风险的目的。由于现行《票据法》的滞后性,导致票据市场“钻空子”、“打擦边球”等违规行为时有发生。首先,强制提供真实贸易背景证明,无形提升了企业融资成本,催生风险较大的民间票据市场,其业务操作标准不一,容易滋生违法行为。其次,缺乏对电子票据形式的支持,尽管人民银行通过管理办法等部门规章予以补充,但未上升到法律层面,导致占主导地位的电票法律依据不足。再次,缺乏对商业信用体系建设的关注,商业汇票评级制度和开票企业信息公开制度尚未建立,导致票据融资工具单一,过度依赖银行信用。三是难以充分发挥票据市场的作用。流通功能和融资功能是现代票据的重要属性,但是现行《票据法》中一方面缺乏对于票据标准化特性的明确规定,导致票据部分金额转移无法实现,降低了票据的流通功能,同时其不能作为资管产品投资对象等规定也可能导致票据利率上升,削弱了其服务实体经济的能力。另一方面,《票据法》中存在部分立法缺位,导致持票人和金融机构承担不必要的法律风险,提升了票据使用过程中的操作成本,加剧了中小企业融资难、融资贵的问题。
朱苏荣表示,上述问题表明,为了适应票据业务发展新形势,防控票据改革中的新风险,发挥票据市场的新功能,修订《票据法》具有较大现实意义,对我国金融市场的稳定规范发展具有重要意义。
一是有利于缓解企业融资难、融资贵问题。企业特别是中小微企业资金短缺时,迫切需要通过票据进行资金融通,但由于交易随意等原因无法提供购销合同、增值税发票等完备的资料,通常难以通过银行贸易背景审查,企业的未贴现票据中有相当比例是由于正规金融服务不足而得不到融资的被动持有。对于贸易背景审查规定的放松将切实起到缓解企业流动性的作用。
二是有利于促进票据业务回归本源、防范风险。由于没有充分平衡票据流通性与安全性的关系、没有承认电票的合法地位,导致民间票据市场风险提升,并将票据风险过度集中于银行体系,制约了其服务实体经济的能力,违背了票据市场的发展目标。对票据业务的标的、范围和法律地位予以明确,将促使票据业务发挥其融资和资源配置的作用。
三是有利于促使成文法,符合市场发展和司法实践的需要,有利于推进金融专业化审判。由于法律规定的模糊性和票据业务的专业性,导致司法过程中法官自由裁量权较大,不同法院对相似案件态度大相径庭,出现同案不同判的现象,影响了司法标准的统一。制定关于票据的各项标准将明确司法责任,指导票据相关司法审判,解决法律制度与票据业务不协调、不统一的问题。朱苏荣表示,建议加紧启动修订《票据法》,完善票据市场法律体系,保障票据的安全使用,促进经济发展。在保证安全性的基础上,充分发挥票据功能以适应我国当前经济发展和票据市场发展的需要,提出以下两个方面的建议:
一是紧跟票据市场发展。第一,明确票据形式包括纸质票据和电子票据,承认电票的法律地位。第二,明确纸质票据电子背书的法律效力,规定电子形式背书是在票据市场基础设施以数据电文形式记载的背书。第三,明确电票的可分性,为电票的标准化资产地位提供法律支持。
二是促进票据功能发挥。首先,贯彻票据无因性原则,扫除融资性票据的法律障碍。其次,删除商业本票“收款人名称”项目,充分发挥票据的融资功能。再次,从法律层面约定已合法流转的票据不得冻结和“重大过失”的认定标准,维护票据的信用,保障票据的流通性。最后,明确关于持票人行使追索权的问题应以首先遵从当事人的约定为原则,提升票据支持实体经济的灵活性。